КООПЕРАТИВНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

- одна из форм нецентрализованной федерации, взаимоотношения в которой строятся на началах, исключающих иерархию (подчинение друг другу). По мнению крупнейшего исследователя современного федерализма Д. Елазара, корни К.ф. базируются на идее создания общества на основе договора и соглашений. В федеративных отношениях в таких федерациях доминирует принцип разделения государственной власти и разделенной (солидарной) ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся разделенными функциями. Кооперация федерации и ее субъектов базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. Действует принцип "максимум согласия - минимум принуждения".

К.ф. вырастает из дуалистического федерализма и воплощает все позитивные, оправданные опытом федеративных отношений характеристики. В то же время модель К.ф. отличается и новыми качествами. Так, модель дуалистического федерализма характеризуют два способа размежевания власти по вертикали: разделение прав между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга полномочий за одной из сторон и предоставления другой всех остальных полномочий. Для этой модели федерализма характерна двухуровневая структура правления, при которой оба уровня осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения. При этом каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным. Существуют, кроме того, гарантии автономности каждого уровня правления в собственной сфере. Практика показала недостаточность только таких способов размежевания власти для гармонизации властеотношений по вертикали. Развитие федерализма свидетельствует, что существуют сферы общественной жизни, в которых требуется не разделение, а кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность федерального центра и составных частей федерации.

Впервые идеи К.ф. получили воплощение в 30-х гг. XX в. в США (хотя в целом для этой страны характерна дуалистическая модель федерализма). Модель К.ф. воплотила еще один способ, подсказанный европейской практикой конституционного развития, - установление сфер совместного ведения федерации и ее субъектов (в ФРГ это так называемая конкурирующая компетенция). Закрепление в конституции страны такого способа разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает учреждение особой системы власти, которая основывалась бы на отношениях партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности) и при которой не только должна быть четко разграничена компетенция между носителями власти, но и должны быть созданы развитые организационные структуры кооперации, ясно прописаны меры и механизм ответственности. Согласно немецкой доктрине К.ф. государственные полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами - 16 федеральными землями. При этом в сфере законодательства компетенция федерации и земель распределяется таким образом, что решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации. Соответственно на долю земель остается регулирование в порядке конкурирующей компетенции тех вопросов, которые не урегулированы федерацией. Концепция К.ф., положенная в основу австрийского федерализма, предполагает усиление кооперации и координации во взаимоотношениях между федерацией и землями по вопросам их компетенции. При этом Конституция Австрии регулирует распределение компетенции между федерацией и составляющими ее 9 землями в значительной мере в пользу федеральных властей.

Специфика европейского К.ф., получившего распространение в ФРГ и Австрии, обусловлена также предметами совместного ведения, предполагающего развитие партнерских отношений между федерацией и ее субъектами. Идеи К.ф. получили реальное воплощение в США, Швейцарии и др. федеративных государствах. Отчасти идеи К.ф. реализуются и в практике российского федерализма, чему благоприятствуют положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", конкретизировавшего ст. 72 Конституции РФ.

Считается, что в современную эпоху К.ф. в большей мере отвечает задачам построения стабильной государственности, позволяет в цивилизованных формах предупреждать и разрешать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, порожденные с региональным сепаратизмом. В то же время К.ф. при определенных условиях (слабости федерального центра, углублении сепаратистских тенденций) может привести к преобразованию федерации в конфедерацию. Преобразование федеративных отношении в конечном счете должно привести к формированию модели К.ф. Отдельные элементы этой модели уже внедрены в федеративную структуру Российского государства (к ним в первую очередь следует отнести механизмы совместного осуществления государственной власти посредством закрепления в Конституции предметов совместного ведения); предусмотренный Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации договорный характер разграничения полномочий в сферах совместного ведения; использование согласительных процедур при возникновении разногласий между РФ и ее субъектами.

(В.Ч.)